Elections générales de 2026 :  « Pas de 20% exigés dans toutes les circonscriptions comme seuil d’éligibilité »

Lire le commentaire de l’article 146 nouveau du Code électoral proposé par Romain Midjrèsso et Régis Yètchénou, Juristes et Chercheurs associés.

À quelques mois des élections générales de 2026, alors que le seuil d’éligibilité fixé par l’article 146 nouveau du Code électoral suscite débats et inquiétudes, des chercheurs s’invitent dans l’explication et l’analyse des dispositions du Code électoral devant conduire les prochains scrutins. Si pour la majorité, chaque parti politique devrait obtenir 20% des suffrages exprimés dans toutes les 24 circonscriptions électorales législatives pour être éligible à l’attribution des sièges dans chacune d’elle, cette lecture apparait contraire à l’article 146 nouveau du Code électoral selon Romain Midjrèsso et Régis YETCHENOU, Juristes et Chercheurs associés. Lire l’analyse.

 

Article 146 nouveau du Code électoral du Bénin : commentaire

 

INTRODUCTION

Faut-il qu’un parti politique obtienne 20% des suffrages exprimés dans toutes les vingt-quatre circonscriptions électorales législatives pour être éligible à l’attribution des sièges dans chacune desdites circonscriptions ? Une réponse positive semble être celle de la majorité des partis politiques, des organisations de la société civile, des citoyens ainsi que des confessions et autorités religieuses du Bénin. Or, une telle réponse apparait contraire à l’article 146 nouveau du Code électoral.

De nature législative, l’article 146 nouveau traite en ses deux premiers alinéas des conditions d’éligibilité des listes législatives à l’attribution des sièges par circonscription électorale législative au Bénin. Il importe de rappeler que l’article 146 nouveau de la loi n°2024-13 du 15 mars 2024 a abrogé l’article 146 ancien de la loi n°2019-43 du 15 novembre 2019 qui disposait – en son premier alinéa – que :

 

« Seules les listes, ayant recueilli au moins 10% des suffrages valablement exprimés au plan national, sont éligibles à l’attribution des sièges »

L’application de cet article 146 ancien lors des élections législatives de 2023 a conduit – sur sept (07) partis politiques candidats – à la présence de trois partis politiques au parlement béninois, dont deux partis majoritaires de la mouvance présidentielle (réunissant 81 députés sur 109) et un parti minoritaire de l’opposition (obtenant 28 députés sur 109).

Dans un élan de progression (ou de régression) vers (ou par rapport à) l’objectif ultime du nouveau système partisan qui vise à instaurer de grands ensembles politiques, l’article 146 nouveau de la loi n°2024-13 du 15 mars 2024 dispose – dorénavant – en ses alinéas 1 et 2 que :

« Seules sont éligibles à l’attribution des sièges, les listes, ayant recueilli au moins vingt pour cent (20%) des suffrages valablement exprimés dans chacune des circonscriptions électorales législatives.

Toutefois, pour les partis politiques ayant conclu et déposé à la Commission électorale nationale autonome préalablement à la tenue du scrutin un accord de coalition parlementaire, il sera procédé, pour le calcul du seuil prévu à l’alinéa précédent, à la somme des suffrages de ceux ayant recueilli au moins dix pour cent (10%) des suffrages exprimés au plan national »

Nonobstant la clarté de cette énonciation, à la veille des élections générales de 2026, divers acteurs se font des interprétations – parfois véritablement éloignées – de l’article 146 nouveau du Code électoral. D’aucuns estiment que cet article 146 nouveau du Code électoral aurait requis pour l’éligibilité à l’attribution des sièges dans une circonscription, l’obtention de 20% des suffrages exprimés dans toutes les 24 circonscriptions électorales législatives. De telles interprétations pourtant contraires à la lettre de l’article 146 nouveau ont entretenu l’idée que : le Code électoral béninois serait crisogène.

Pourtant, tel n’est pas le cas. Le présent commentaire se propose donc d’expliquer l’article 146 nouveau du Code électoral qui précise que les conditions d’éligibilité d’un parti politique à l’attribution des sièges dans une circonscription électorale législative varient en absence (I) ou en cas (II) d’accord de coalition parlementaire.

I- L’ATTRIBUTION DES SIÈGES EN ABSENCE D’ACCORD DE COALITION PARLEMENTAIRE

En absence d’accord de coalition parlementaire, pour être éligible à l’attribution des sièges, il faut que : dans chacune des circonscriptions électorales législatives (B) les listes des partis politiques candidats aux élections recueillent 20% des suffrages exprimés (A).

A- Recueillement par liste de 20 % des suffrages exprimés

Il est donc exigé des listes législatives (1) qui devront obtenir 20% des suffrages exprimés (2).

1- Exigence de listes législatives

Les listes législatives requises sont celles prévues à l’article 145 du Code électoral. Selon cet article, les listes législatives s’entendent des listes de candidats présentés dans toutes les circonstances électorales.

Il est exigé que chaque liste comprenne un nombre de candidats égal à celui des sièges à pourvoir, dont une femme et sa suppléante spécialement présentées au titre, des sièges réservés. Chaque candidat a un suppléant personnel qui figure sous cette appellation sur la liste législative. Dès lors, un parti politique ne peut présenter qu’une liste législative par circonscription électorale.

Par ailleurs, nul ne peut être candidat sur plus d’une liste législative. Au surplus, l’article 151 du Code électoral précise qu’il faut être âgé d’au moins vingt-cinq (25 ans) révolus à la date d’entrée en fonction et avoir résidé sur le territoire béninois pendant un certain délai expressément précisé audit article.

L’article 152 du même Code proscrit de faire figurer sur les listes législatives, parce qu’étant inéligibles, les personnes condamnées lorsque la condamnation emporte ou comporte la déchéance de leurs droits civils et politiques.

La présentation dans une circonscription électorale législative d’une liste législative valide est insuffisante pour prétendre à l’attribution des sièges. Il faut en plus obtenir 20% des suffrages exprimés.

2- Obtention de 20% des suffrages exprimés

Les suffrages exprimés selon le Vocabulaire juridique de Gérard CORNU sont les :

« suffrages effectifs recueillis lors d’un vote, déduction faite, non seulement des abstentions, mais aussi des bulletins blancs ou nuls ».

L’article 88 du Code électoral semble adopter cette définition du doyen CORNU en disposant que :

« Les bulletins nuls ne sont pas considérés comme des suffrages exprimés lors du dépouillement.

Sont considérés comme des bulletins nuls : 

-deux (02) bulletins dont un seul porte le choix de l’électeur en un même pli ;

-deux (02) bulletins portant le même choix en un même pli ;

-les bulletins irréguliers ;

-les bulletins sans choix ;

-les bulletins portant plusieurs choix ;

-les bulletins portant une marque ou une inscription pouvant permettre d’identifier l’électeur ;

-les bulletins entièrement ou partiellement barrés »

Pour s’assurer de l’authenticité des suffrages exprimés, l’article 90 nouveau du Code électoral exige en son alinéa 5, certaines mentions obligatoires au procès-verbal de déroulement du scrutin. Les mentions obligatoires participant à la consolidation de l’article 146 nouveau sont la répartition des suffrages exprimés par liste législative de candidats et les réclamations ou observations éventuelles des représentants de candidats, des listes de candidats, des partis politiques ou des électeurs.

Dans le même objectif de préserver l’authenticité des suffrages exprimés, l’article 91 du même Code prévoit les modalités de sanction par renvoi au Code pénal notamment en cas de délivrance ou de tentative de délivrance par tout membre d’un poste de vote d’un procès-verbal et/ou d’une feuille de dépouillement non conforme aux résultats réellement sortis des urnes.

Dès l’obtention des résultats réellement sortis des urnes, les 20% des suffrages dont il faut tenir compte pour l’attribution des sièges sont ceux exprimés non pas dans toutes les vingt-quatre (24) circonscriptions, mais dans chacune des circonscriptions électorales législatives.

B- Dans chacune des circonscriptions électorales législatives

Les suffrages dont il faut tenir compte pour le calcul du seuil des 20% sont ceux exprimés dans chacune (1) des circonstances électorales législatives (2).

1- Dans chacune

L’expression « dans chacune » s’oppose à l’expression « dans toute(s) ». L’expression « dans chacune » comporte deux mots : « dans » et « chacune ».

Le mot « dans » est une préposition indiquant la situation d’une personne ou d’une chose par rapport à ce qui la contient. Se rapportant à un lieu, il s’entend de « à l’intérieur de ». Dans le cadre du présent commentaire, la préposition « dans » s’entend comme : « à l’intérieur de ».

Quant au mot « chacune », il est un pronom indéfini qui désigne : « toute chose faisant partie d’un ensemble ». L’expression « dans chacune » signifie donc : « à l’intérieur de toute chose faisant partie d’un ensemble ».

Dans le cadre de l’article 146 nouveau du Code électoral, la « chose » dont il est question ici est « une circonscription électorale législative ». « L’ensemble » auquel fait partir la chose (ou la circonscription électorale législative) est la : « totalité des circonscriptions électorales législatives ».

2- Des circonscriptions électorales législatives

L’article 141 du Code électoral définit la circonscription électorale comme : « le territoire national, y compris les représentations diplomatiques et consulaires de la République du Bénin à l’étranger ». Dans le cadre des élections législatives, l’article 144 du Code électoral prévoit que le territoire national est divisé en vingt-quatre (24) circonscriptions électorales.

L’ensemble ou la totalité des circonscriptions électorales est de vingt-quatre pour 109 députés à l’Assemblée nationale, dont vingt-quatre sièges exclusivement réservés aux femmes à raison d’un siège par circonscription électorale (article 144, alinéa 1 du Code électoral).

Pour être éligible à l’attribution des sièges à L’INTÉRIEUR D’UNE CIRCONSCRIPTION ÉLECTORALE législative SUR LES VINGT-QUATRE, chaque liste doit RÉUNIR AU MOINS 20% DES SUFFRAGES EXPRIMÉS dans cette circonscription électorale législative.

Selon le premier alinéa de l’article 146 nouveau, c’est plutôt à l’intérieur d’une circonscription électorale qu’il faut déterminer l’éligibilité d’une liste de candidats à l’attribution des sièges de ladite circonscription. L’article 146 nouveau ne requiert donc pas la vérification de la réunion de 20% dans toutes les vingt-quatre circonscriptions électorales pour être éligible à l’attribution des sièges à l’intérieur d’une circonscription électorale législative.

Pour prévenir la difficulté de réunion – par un seul parti politique – des 20% des suffrages exprimés dans une circonscription électorale donnée, l’alinéa 2 de l’article 146 nouveau offre aux partis politiques le recours à l’accord de coalition parlementaire.

II- L’ATTRIBUTION DES SIÈGES EN CAS D’ACCORD DE COALITION PARLEMENTAIRE

Pour être éligible à l’attribution des sièges en cas d’accord de coalition parlementaire, ledit accord doit être conclu et déposé (A) préalablement à la tenue du scrutin législatif à l’issue duquel des conditions spécifiques d’attribution des sièges doivent être réunies (B).

A-Exigence préalable d’un accord de coalition parlementaire

L’accord de coalition doit être conclu (1) et déposé (2).

1- Conclusion de l’accord de coalition parlementaire

L’accord de coalition parlementaire est un contrat entre des partis politiques. Ce n’est pas un acte unilatéral de volonté. Le contenu dudit contrat est soumis à la liberté contractuelle des partis politiques. Mais, l’article 146 nouveau entretien un mutisme sur le type de contrat : de gré à gré ou d’adhésion.

L’article 146 nouveau du Code électoral ne limite pas le nombre de partis politiques à un accord de coalition parlementaire. Cet accord de coalition parlementaire peut donc être conclu entre deux ou plusieurs partis politiques désireux. L’article 2 de la loi n°2018-23 du 27 septembre 2018 – telle que modifiée par la loi n°2019-41 du 15 novembre 2019 – portant charte des partis en République définit les partis politiques comme :

« […] des groupes de citoyens, partageant des idées, des opinions et des intérêts communs et qui s’associent dans une organisation ayant pour objectif de conquérir et d’exercer le pouvoir, et de mettre en œuvre un projet politique »

Au regard de cette définition, il peut donc être déduit en lien avec l’article 146 nouveau que l’accord de coalition parlementaire ne peut être passé ni entre une personne physique et un parti politique ni entre exclusivement des personnes physiques ni entre un parti politique et une alliance de partis politiques étant observé que – l’alinéa 2 de l’article 39 du Code électoral – proscrit les alliances de partis politiques. L’accord de coalition parlementaire – au regard de sa fonction – n’est pas une alliance de partis politiques. Car, en cas d’accord de coalition, chaque parti politique contractant présente une liste distincte de candidats. Or, dans les alliances de partis politiques, plusieurs partis politiques s’unissent pour présenter une même liste aux élections notamment législatives dans le cadre de ce commentaire.

Par ailleurs, le Code électoral est resté silencieux sur l’épineuse question de savoir si un parti politique de la mouvance peut valablement passer un accord de coalition parlementaire avec un parti politique de l’opposition.

L’opposition est définie par l’article 3, alinéa 1er de la loi n°2019-45 du 25 novembre 2019 portant statut de l’opposition en République du Bénin comme :

« L’ensemble des partis politiques représentés ou non à l’Assemblée nationale qui soutiennent pour l’essentiel, des positions différentes de celles du Gouvernement et envisagent de construire une alternative politique dans le cadre démocratique ».

Le deuxième alinéa du même article précise que :

« L’appartenance à l’opposition doit faire l’objet d’une déclaration officielle et publique ».

Cette définition et les conditions posées par l’article 3 de la loi portant statut de l’opposition ne permettent pas de trancher la question de savoir si un parti politique de l’opposition peut conclure un accord de coalition parlementaire avec la mouvance étant relevé que l’article 146 nouveau du Code électoral n’impose pas que les partis signataires partagent ni la même position politique, ni le même projet de société.

Cependant, l’article 6 de la loi portant statut de l’opposition définissant les critères d’appartenance à l’opposition prévoit des critères obligatoires et ceux facultatifs respectivement à travers ces deux alinéas. Le premier alinéa dudit article dispose en son dernier tiret que :

« Tout parti politique désireux d’appartenir à l’opposition doit : 

[…]

ne pas accepter une nomination à un poste politique de la part du Gouvernement »

Ce critère obligatoire peut soulever quelques inquiétudes : l’accord de coalition est-ce une nomination ? l’accord de coalition parlementaire est-ce un poste politique ? l’accord de coalition est-il conclu par le Gouvernement lorsque conclu avec des partis politiques de la mouvance présidentielle ?

Pour comprendre la réponse à ces interrogations, il faut observer que :

une nomination est un acte unilatéral de volonté. Or, l’accord de coalition est un contrat et donc l’expression d’au moins deux volontés ;

l’accord de coalition ne conduit pas à un poste nominatif, mais à un poste électif de député ;

l’accord de coalition bien que conduisant à un poste politique notamment électif de député, est un contrat aléatoire du fait de l’incertitude préalable quant aux suffrages qui seront véritablement exprimés au profit de chaque liste de candidats des partis ;

le gouvernement est composé du Président de la République et des ministres. Mais, sont exclus des membres du gouvernement, la vice-présidente de la République (article 54-1 nouveau de la Constitution) et les ministres conseillers (article 4, alinéa 1er du décret n°2024-006 du 09 janvier 2024). Les ministres conseillers sont des collaborateurs du Président de la République. Puisque l’accord doit être conclu avec des partis politiques et non des personnes physiques, or, le Gouvernement est composé de personnes physiques et non pas de partis politiques, alors l’accord de coalition n’est donc pas conclu avec le Gouvernement en cas de sa conclusion avec des partis politiques de la mouvance présidentielle.

À l’aune de ces quatre considérations, le critère obligatoire d’appartenance à l’opposition définit au dernier tiret du premier alinéa de l’article 6 de la loi portant statut de l’opposition ne fait pas obstacle à la conclusion d’un accord de coalition entre des partis politiques de l’opposition et de la mouvance.

Par ailleurs, le second alinéa de l’article 6 de la loi portant statut de l’opposition définit un critère facultatif d’appartenance à l’opposition en disposant que :

« Tout parti politique de l’opposition est en droit de développer pour l’essentiel des positions et des opinions différentes de celles du Gouvernement »

À l’analyse, les expressions « est en droit » et « pour l’essentiel » renseignent suffisamment sur le caractère facultatif de ce critère. Il en va ainsi parce que l’expression « est en droit » ne veut pas dire « est dans l’obligation de ». L’expression « pour l’essentiel » ne veut pas dire « entièrement » ou « totalement ». Le second alinéa de l’article 6 de la loi portant statut de l’opposition dresserait donc un corridor pour les partis politiques de l’opposition pour notamment donner une appréciation positive sur certaines positions et opinions de la mouvance qui sont défendues par les partis politiques de la mouvance. C’est dans ce cadre que la conclusion d’un accord de coalition parlementaire entre des partis politiques de l’opposition et de la mouvance devrait être regardée comme une promotion du multipartisme, notamment une main tendue aux petits partis politiques aussi bien de la mouvance que de l’opposition.

Le critère facultatif d’appartenance à l’opposition définit au dernier alinéa de l’article 6 de la loi portant statut de l’opposition ne fait pas aussi obstacle à la conclusion d’un accord de coalition parlementaire entre des partis politiques de l’opposition et de la mouvance.

Toutefois, bien que conclu, l’accord de coalition parlementaire doit être déposé.

2- Dépôt de l’accord de coalition parlementaire

L’article 146 nouveau a précisé le lieu et l’instant du dépôt de l’accord de coalition parlementaire. S’agissant du lieu, l’accord de coalition parlementaire doit être déposé à la Commission électorale nationale autonome (CENA).

Quant à l’instant du dépôt, l’article 146 nouveau précise que l’accord doit être déposé préalablement à la tenue du scrutin. Il n’est fait aucune mention du dépôt concomitant à la déclaration initiale de candidature.

La déclaration de candidature selon l’article 40 nouveau du Code électoral est présentée soixante (60) jours avant la date du scrutin. L’article 41 nouveau du Code électoral précise le contenu de la déclaration de candidature ainsi que les documents qui y sont annexés, mais sans mentionner expressément l’accord de coalition parlementaire.

 

Il importe de rappeler que l’alinéa 4 de l’article 41 nouveau du Code électoral accorde, pour les élections législatives, 15 jours à la CENA pour d’une part, statuer sur la validité des candidatures et d’autre part, notifier aux partis politiques les insuffisances éventuellement relevées. L’alinéa 6 du même article précise que les partis politiques auront soixante-douze (72) heures ouvrables à compter de la date de notification des insuffisances pour y remédier.

 

En conséquence, l’accord de coalition parlementaire peut donc être déposé aussi bien au moment de la déclaration initiale de candidature qu’au moment du dépôt des corrections étant observé que seul l’ordre des candidatures sur la liste législative initialement déclarée est exclu des corrections par l’alinéa 7 de l’article 41 nouveau du Code électoral.

 

Bien que conclu et déposé, l’accord de coalition parlementaire doit être suivi de la réunion de quelques conditions spécifiques d’attribution des sièges.

B- Réunion des conditions d’attribution des sièges

L’obtention par chaque liste législative des partis contractants d’un minimum de 10% des suffrages exprimés au plan national (1) et la somme des suffrages exprimés dans chacune des circonscriptions électorales législatives (2) pour l’atteinte du seuil d’éligibilité à l’attribution des sièges à l’intérieur de chaque circonscription sont les conditions requises.

1- Obtention par liste d’un minimum de 10% des suffrages exprimés au plan national

L’expression «au plan national » comme ci-dessus précisé désigne, selon les articles 141 et 144 du Code électoral, les vingt-quatre circonscriptions électorales législatives. Les « suffrages exprimés » s’entendent des suffrages effectifs.

Le seuil de 10% requis n’est pas calculé au sein de chacune des vingt-quatre circonscriptions électorales législatives, mais plutôt calculé par la somme des suffrages valablement exprimés dans toutes les vingt-quatre circonscriptions électorales. À titre illustratif, si à l’issue des élections législatives, la totalité des suffrages exprimés dans les vingt-quatre circonscriptions électorales législatives est de 6.000.000, la condition de 10% n’est remplie que si la liste d’un parti politique contractant obtient 600.000 suffrages effectifs.

Pour ensuite être éligible à l’attribution des sièges à l’intérieur d’une circonscription électorale législative, il faut réunir avec les partis politiques contractants, le seuil d’éligibilité d’attribution des sièges requis par circonscription électorale législative.

2- Somme des suffrages exprimés dans chacune des circonscriptions électorales législatives

À l’intérieur d’une circonscription électorale législative, les partis politiques contractants (membres de l’accord de coalition parlementaire) doivent ensemble réunir 20% des suffrages exprimés dans ladite circonscription pour être éligibles à l’attribution des sièges. Le seuil d’éligibilité de 20% est déterminé par la somme des suffrages valablement exprimés à l’intérieur de la circonscription électorale au profit de la liste de candidats respective de chaque parti politique membre de l’accord de coalition parlementaire.

À l’intérieur d’une circonscription électorale, les partis politiques à un accord de coalition parlementaire ne sont pas éligibles à l’attribution des sièges, lorsque la somme des suffrages valablement exprimés au profit des listes de candidats des partis politiques contractants n’atteint pas le seuil d’éligibilité de 20%.

Lorsque le seuil d’éligibilité de 20% est atteint, le nombre de siège(s) à attribuer à chaque parti politique contractant obéit aux prescriptions de l’article 146 nouveau notamment ses alinéas 3, 4, 5, 6, 7 et 8 qui prévoient deux règles :

le système du quotient électoral ; et

la règle de la plus forte moyenne.

Le système du quotient électoral est appliqué lors d’une première attribution de 85 sièges ne comportant pas les sièges exclusivement réservés aux femmes, mais sans préjudice de l’élection des femmes lors de cette première attribution.

La règle de la plus forte moyenne est appliquée à l’occasion de la seconde attribution des 24 sièges, notamment ceux exclusivement réservés aux femmes par circonscription électorale.

Régis Yètchénou & Romain Midjrèsso, Juristes et Chercheurs associés.